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                  專家觀點
                  我國數字政府發展現狀與趨勢
                  發表時間:2022-11-02 作者: 字號: A A A

                  當前,全球信息化已進入全面滲透、跨界融合、加速創新、引領發展的新階段,以大數據、人工智能為代表的新一代信息通信技術日新月異,在政府管理、社會治理和公共服務等領域產生了重大而深遠的影響[1]。此背景下,在“制度創新”和“技術創新”雙輪驅動下,我國數字政府建設進程持續提速,逐步駛入跨越式發展“快車道”,為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了強大數字動力。

                  政策方向

                  近年來,黨中央、國務院圍繞“以信息化推動國家治理體系和治理能力現代化”總目標,緊緊把握“放管服”改革中“互聯網+政務服務”關鍵環節,出臺一系列重要文件和重大舉措,推動我國數字政府發展邁入新階段。

                  (一)戰略布局方面,科學統籌謀劃開創發展“新格局”。

                  2016年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國家信息化發展戰略綱要》,要求將信息化貫穿我國現代化進程始終,加快釋放信息化發展的巨大潛能,以信息化驅動現代化,加快建設網絡強國。其中,重點對電子政務發展目標進行了明確闡述,要求“到2025年,電子政務應用和惠民水平大幅提高”,“到本世紀中葉,信息化全面支撐富強民主文明和諧的社會主義現代化國家建設,網絡強國地位日益鞏固,在引領全球信息化發展方面有更大作為”,并將“深化電子政務,推進國家治理現代化”列入國家信息化戰略十四項主要任務[1]。

                  (二)政務服務方面,站穩人民立場提升群眾“獲得感”。

                  近年來,我國大力推行“互聯網+政務服務”[2]。國務院先后出臺《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》[3]《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》[4]《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》[5]等一系列指導性文件,要求各部門各地方深化“放管服”改革,進一步推進“互聯網+政務服務”,加快構建全國一體化網上政務服務體系和服務平臺,推動政務服務從政府供給導向向群眾需求導向轉變,讓企業和群眾少跑腿、好辦事、不添堵,最大程度共享“互聯網+政務服務”發展成果。

                  (三)整合共享方面,加強縱橫聯動繪出發展“線路圖”。

                  為破解“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”等制約“互聯網+政務服務”發展難題,進一步提高政務服務水平、便利群眾辦事創業,國務院辦公廳于2017年出臺《政務信息系統整合共享實施方案》[6],圍繞政府治理和公共服務的改革需要,以最大程度利企便民,讓企業和群眾少跑腿、好辦事、不添堵為目標,明確了政務信息系統整合共享“五個統一”的工作原則和“兩步走”的工作目標,要求各部門各地方加快推進整合共享、落實“十件大事”。

                  (四)技術應用方面,瞄準科技前沿啟動創新“快進鍵”。

                  大數據方面,2015年9月,國務院印發《促進大數據發展行動綱要》[7],強調要建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制,將“加快政府數據開放共享,推動資源整合,提升治理能力”作為推進國家大數據戰略的三大主要任務之一,并提出推動政府部門數據共享、推動公共數據資源開放、規劃大數據基礎設施建設、支持宏觀調控科學化、推動政府治理精準化、推進商事服務便捷化、促進安全保障高效化、加快民生服務普惠化等重要任務。

                  人工智能方面,2017年7月,國務院印發《新一代人工智能發展規劃》[8],強調要推進社會治理智能化,圍繞行政管理、司法管理、城市管理、環境保護等社會治理的熱點難點問題,促進人工智能技術應用,推動社會治理現代化;發展智能政務,開發適于政府服務與決策的人工智能平臺,研制面向開放環境的決策引擎,在復雜社會問題研判、政策評估、風險預警、應急處置等重大戰略決策方面推廣應用,加強政務信息資源整合和公共需求精準預測,暢通政府與公眾的交互渠道。

                  總體情況

                  據聯合國經濟和社會事務部(UN DESA)發布的《2020聯合國電子政務調查報告》[9]顯示,我國電子政務發展指數取得歷史新高,達到電子政務發展“非常高”的水平。2020年,中央黨校電子政務研究中心發布《2020省級和重點城市網上政務服務能力(政務服務“好差評”)調查評估報告》[10],從政務體系、辦事服務、數據共享和移動應用等方面,對當前我國數字政府發展情況及取得成果進行了概覽。

                  (一)平臺框架初步形成,全國“一張網”整體服務能力顯著增強。

                  1.服務能力和水平持續顯著提升。以國家政務服務平臺為樞紐的全國一體化政務服務平臺,構建形成統一身份認證、統一電子證照、統一服務事項、統一投訴建議、統一好差評、統一搜索服務等“七個統一”服務體系,公共入口和通道作用不斷凸顯,成為實現全國“一網通辦”重要支撐。

                  2.在線服務“村村通”覆蓋范圍持續擴大。推動全國一體化平臺向基層延伸,實現網上政務服務鄉村全覆蓋,打造綜合、便民、高效的網上政務服務平臺,是實現政務服務均等化和普惠化的重要手段,初步形成“橫到邊、縱到底”的“覆蓋城鄉、上下聯動、層級清晰”五級網上服務體系。

                  3.服務精細化供給能力持續增強。2019年編制完成國家政務服務事項基本目錄,首次確認國家層面設定的依申請事項1711個,其中行政許可事項1190個,推動破解了長期存在的事項底數不清、名稱編碼不同、標準不統一、更新不及時等問題,政務服務事項“應上盡上”水平大幅提升。

                  (二)一網通辦全面加速,企業和群眾在線辦事獲得感明顯提升。

                  1.政務服務平臺品牌影響力顯著提升。各地區將政務服務平臺建設作為區域發展“軟環境”的重要標桿,以網上政務服務打造便企利民貼心服務的新名片,政務服務平臺品牌的辨識度、知曉度、美譽度全面提升,一體化平臺已經成為企業和群眾辦事的主要渠道。

                  2.制約全面推行“一網通辦”的基礎性問題得到初步破解。各地區深入推進“用戶通、系統通、數據通、信用通、業務通”一體化的“五通”建設,以數據共享破解難點堵點,提升行政管理和政務服務的協同能力,有力促進了政務服務平臺從分頭建設向統籌建設、從信息孤島到協同共享轉變。

                  (三)數據樞紐作用凸顯,一體化的數據共享響應機制日趨完善。

                  1.電子簽名、電子印章、電子證照、電子檔案的法律效力得到明確。2019年4月,國務院公布《國務院關于在線政務服務的若干規定》,首次從行政法規層面明確了電子簽名、電子印章、電子證照、電子檔案的法律效力,為推動實現電子證照跨地區跨部門共享和互信互認提供了法律保障。

                  2.政務服務數據資源匯聚成效明顯。國務院辦公廳發布了《國務院部門數據共享責任清單》,推動各部門信息系統與地方政務服務平臺互聯互通,提升政務服務數據共享共用與業務協同,推動信息系統從分散走向集中、信息資源從碎片走向整合、政務服務從局部走向整體。

                  3.數據服務響應能力顯著提升。國務院辦公廳發布一系列電子證照技術規范、應用標準和管理辦法,制定營業執照、結婚證、殘疾人證等35種全國性電子證照標準,推動解決各地電子證照樣式標準不統一、互認難、應用難問題。目前各部門接入國家數據共享交換平臺目錄資源達59.40萬條,累計為地方提供接口查詢和核驗服務54.77億余次。

                  (四)移動服務全面開展,移動端驅動引領作用得到進一步加強。

                  1.移動政務服務成為優化政務服務的重要方向。各地區為順應移動互聯網發展趨勢,以“移動辦事”為牽引,通過構建全渠道、全方位、全區域 “無處不在”的政務服務,將政府提供政務服務的時間延伸到了 8 小時工作時間以外,消除政務服務“盲區”,及時滿足群眾政務服務需求。

                  2.移動政務服務成為一體化政務服務平臺建設的重要內容。各地區從民生角度切入,大力推進移動客戶端、微信公眾號、二維碼等政務服務應用,服務內容載體、展現形式和使用場景也隨之不斷擴充和完善,覆蓋人群和公眾認可度不斷得到提升,開啟了移動互聯時代的政府治理新途徑。

                  3.移動政務服務成為提升服務效率和質量的重要手段。各地區普遍采取移動技術與一體化平臺進行融合,通過廣覆蓋、高精準的服務方式,切實服務好“最后一公里”,讓服務全面觸達、實時在線、貼身隨行,在加強信息公開、促進政民互動、解決民生實際問題等方面發揮出重要作用。

                  發展趨勢

                  (一)從傳統政府向數字政府轉變。

                  近年來,發達國家紛紛布局數字政府戰略,積極運用數字技術推動政府轉型,英國于2012年推出了“政府數字戰略Government Digital Strategy”并啟動“數字政府即平臺行動計劃”,美國同年出臺了“數字政府戰略Digital Government”,德國也于2016年發布了“數字化政府”行動,以數字化治理治理轉型搶占全球數字化發展先機。目前,我國也已制定出臺“十四五”信息化規劃,將科學謀劃、全面布局數字政府建設作為重要內容,以數字治理、數智服務和數據決策加快推進國家治理現代化進程。

                  1.“數字政府”是新時期加速“數字中國”建設的重要內容。我國加快推進“數字中國”建設,超前布局、力爭主動地實施國家大數據戰略,運用大數據提升國家治理現代化水平,推進政府管理和社會治理模式創新,釋放出“數字政府”建設提速的信號。加快“數字政府”建設,對于推動社會治理現代化、促進保障和改善民生具有重要意義,是加快中國數字化發展的關鍵引擎,也是進一步完善宏觀調控、強化社會治理、優化公共服務的重要手段。

                  2.“數字治理”是推進國家治理體系和能力現代化的必然要求。數字政府與傳統政府管理相比,更加強調數據要素、數字技術對公共管理變革創新的引領和驅動作用,促進政府“有形之手”市場“無形之手”建立協調良性關系,形成全社會“共治合力”。從職能轉變看,數字政府已成為政府推動自身改革的主要“推進器”;從政府管理看,數字政府逐步發展為重塑政府治理功能的“關鍵子”;從經濟發展看,數字政府為促進數字經濟快速健康發展提供重要“催化劑”。

                  3.“數服務”是踐行“以公眾為中心”發展理念的重要途徑。數字政府強調以公眾為中心的價值導向,以數據信息和數字技術倒逼公共服務從以政府為中心向以公眾為中心轉變,加強服務供給,再造服務流程,全面提升政府服務能力和水平。

                  服務供給方面,數字政府運用前沿信息技術,從供給側需求側兩端發力,改變傳統政府服務“政府自己搭臺唱戲”的局面,推動服務供給從“政府端菜”向“群眾點餐”轉變。

                  服務模式方面,數字政府強調服務精準化個性化便捷化,通過政府對政府(G2G)、政府對企業(G2B)、政府對公眾(G2C)等方式,推動“最多跑一次”、“審批不見面”、“掌上辦”等新服務模式涌現,實現企業公眾少跑腿、好辦事、不添堵。

                  (二)從條塊政府向整體政府轉變。

                  世界各國政府高度重視政府治理空心化、公共服務碎片化問題,布局構建整體治理服務體系,以“集約、整合、協同”提升政府治理服務效能,推動治理結構從分散走向集中、從部分走向整體。參照聯合國整體政府(WoG)發展框架,美英等發達國家紛紛出臺協同政府發展戰略,提出聯邦組織架構Federal Enterprise Architecture,FEA、政府跨部門總體架構Cross-Government Enterprise Architecture,xGEA等框架,推動治理橫向協作、縱向協調和一體化發展。

                  1.從“系統整合”到“三融五跨”,引領治理體系一體化發展。我國數字政府建設緊緊把握“放管服”改革中“互聯網+政務服務”等關鍵環節,以政務信息系統整合共享為突破口,加快建設全國一體化政務體系,大力推行“互聯網+政務服務”,提出把“大平臺共享、大數據慧治、大系統共治”作為當前和今后一個時期國家數字政府發展的主要方向和頂層框架?!笆奈濉睍r期,我國數字政府建設將進一步向著技術融合、業務融合、數據融合方向邁進,將跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務不斷引向縱深,全面構建形成“三融五跨”的數字政府發展新局面。

                  2.從“單向管理”到“雙向互動”,驅動社會治理協同化創新。隨著互聯網特別是移動互聯網發展,社會治理模式正在發生從單向管理轉向雙向互動、從線下轉向線上線下融合、從單純的政府監管向社會協同治理等重要轉變?!皡f調、協同、協作”逐漸成為互聯網時代社會治理的主旋律,多元主體在線共同參與政府管理、為進一步形成共治合力、創造良好的協同治理環境提供了可能,數字化正在重塑形成社會治理“橫向協作、縱向聯動”新格局。

                  3.從“信息公開”到“數據開放”,釋放信息資源社會化紅利。“十三五”各地方各部門在推進數據共享工作國政中均編制形成了政務信息資源目錄,同時初步對各項數據資源及條目的開放屬性進行了梳理。下一步,按照即將出臺的“十四五”國家信息化規劃有關要求,各地方各部門將進一步明確履職過程中產生獲得的各類數據開放條件,遵循“統籌管理、依法合規、分級分類、安全可控”的原則,建立完善各級政府公共數據開放體系及平臺,聚焦重點領域、重點行業建立一批內容全、質量優、價值高的公共數據集,積極推動數據向符合條件的數據利用主體開放,釋放公共數據資源價值紅利,讓政務數據真正“跑起來、活起來、用起來”。

                  (三)從電子政府向數智政府轉變。

                  全球范圍內,數據要素和智能技術對推動政府管理變革的引領作用不斷凸顯,大數據和智能技術創新相互交織推動公共管理發生“數字蝶變”,“人腦智能+人工智能”模式在發達國家數字政府建設中得到應用,以“大數據、大分析、大知識、大智慧”為核心的“四位一體數智政府”成為未來數字政府發展的主要方向和高階形態。

                  1.大數據賦大服務。信息技術與經濟社會的交匯融合引發了數據迅猛增長,數據已逐步成為世界各國的基礎性戰略資源,大數據成為推動治理現代化的新途徑。大數據之“大”不僅在于數據絕對規模擴大,關鍵在于數據融合關聯及產生認知變革,發現新知識,塑造新能力,挖潛新價值。當前,政務大數據“通”的問題已取得階段性突破,數據“用”的問題成為下一步數字政府建設工作的重心。各地方各部門結合自身職能和業務需求,探索數據密集型服務模式:深化共建共享推行一站服務,讓信息流動“活起來”;加強數據互認推進無縫服務,讓數據壁壘“無蹤影”;深化智能技術應用探索個性服務,讓政府管理更加“人性化”。

                  2.大分析賦大監管。“十三五”時期,深入協同推進簡政放權、放管結合、優化服務,三管齊下,上下聯動,合力攻堅,一方面大幅取消和下放行政審批事項,深化商事制度改革,用“放權”激發市場活力,另一方面加強事中事后監管,優化政務服務,以“嚴管”為市場運行保駕護航。未來我國數字政府建設的重要任務之一,就是要深化“互聯網+監管”,建立數據融合、業務畫像、關聯挖掘、全鏈分析等于一體的“大分析”能力,打造過往可追溯、未來可預測的大數據監管新模式,形成“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制。

                  3.大知識賦智大決策。宏觀決策和調控是政府部門重要職能之一,在國家治理中處于核心地位。美國等國家在智能決策領域開展了前沿性探索,帕蘭提爾Palantir等專業化大數據智能決策分析“獨角獸”紛紛涌現,知識密集型智能決策范式逐步形成,在追捕本·拉登、揭露旁氏騙局等重大事件決策中起到關鍵性作用。未來數字政府建設的重點方向之一,就是形成“從大數據到知識、從知識到決策”的能力,開發適于政府服務與決策的人工智能平臺,研制面向開放環境的決策引擎,并在復雜社會問題研判、政策評估、風險預警、應急處置等重大戰略決策方面推廣應用。以大數據、大知識、大智能為核心的“HI+AI”協同智能決策,將成為新一代數智政府建設的新焦點和新亮點。

                  信息化為中華民族帶來了千載難逢的機遇。在加快推進高質量發展、構建新發展格局的新歷史方位下,數字政府、數智政府建設成為通往國家治理體系與治理能力現代化之路必不可少的途徑和手段。我國數字政府要發展要超越,須抓住信息革命機遇,在危機中育先機、于變局中開新局,運用數字化治理思維和整體性治理理念推進數字政府建設,構建以“大平臺、大系統、大數據”為核心的政務治理體系,推動各級政府之間數據和業務協同的“聚融通”,深化大數據、人工智能等新技術應用,全面實現發展動力、發展模式、發展機制的創新和轉變,推進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務便捷化,為實現國家治理現代化、構建新發展格局提供更加堅強有力的數字化支撐和保障。


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